О некоторых ограничениях
жилищных прав военнослужащих

Проблема обеспечения жильём военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, всегда была наиболее острой, её актуальность постоянно возрастает, так как количество военнослужащих, не имеющих жилья из года в год увеличивается. 15 февраля 2000 года был издан приказ Министра обороны РФ № 80, которым утверждена "Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооружённых Силах Российской Федерации". Приказ долгожданный - ранее действовавший приказ МО РФ № 285 от 10.11.1975 года значительно устарел, некоторые его положения признаны Верховным Судом РФ не соответствующими Жилищному кодексу РСФСР. Однако, по нашему мнению, и новый приказ далёк от совершенства и содержит целый ряд спорных положений.

В 23 номере "Российской газеты" от 2 февраля 2001г. в рубрике "Заочный приём у министра", Министр обороны РФ Игорь Сергеев, отвечая на вопрос читателя, рассказал об ограничениях жилищных прав военнослужащих, существующих в закрытых военных городках.

Кратко: Жилые помещения в закрытых военных городках не могут быть приватизированы, проданы, подарены либо завещаны. Не допускается их произвольный обмен за пределы военного городка. Не допускается вселение в закрытые военные городки граждан, не имеющих отношения к Министерству обороны. Все эти ограничения предусмотрены приказом Министра обороны № 80.

Комментируемый приказ, как нормативно-правовой акт федерального органа исполнительной власти, затрагивающий права граждан, прошел установленную процедуру регистрации в Министерстве юстиции, а значит признан соответствующим федеральному законодательству. Действительно ли это так? Предлагаю свою точку зрения на эту проблему.

Приватизация в закрытых военных городках действительно запрещена законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Однако само по себе это не означает, что весь жилищный фонд, находящийся на территории закрытого военного городка, исключён из оборота и не может быть предметом сделок. Во многих закрытых городках, помимо жилищного фонда Министерства обороны, имеется так называемый "частный сектор", где жилые дома и другая недвижимость находится в собственности граждан и является предметом купли-продажи, дарения, завещания, и никаких ограничений на совершения сделок с этой недвижимостью законодательство не предусматривает. Ограничение на совершение таких сделок в соответствии с Конституцией РФ может быть установлено только Федеральным законом, но не приказом Министра обороны.

Перечень закрытых военных городков определён Распоряжением Правительства РФ № 752-р от 1 июня 2000 года, он содержит несколько сотен закрытых военных городков. К сожалению, я не располагаю данными о том, имеются ли в указанном Перечне военные городки, которые ранее, до утверждения указанного Распоряжения, в соответствии с законодательством не имели статус закрытых. Очевидно, что если таковые есть, и жилые помещения в них были на законных основаниях приватизированы, то ограничений на совершение сделок с ними также не имеется.

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в редакции 1998 г. устанавливает, что военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений) и членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения, а при продолжении военной службы им предоставляются жилые помещения на общих основаниях. Военнослужащим, заключившим контракт после 1 января 1998 г., а также военнослужащим, проходящим военную службу в закрытых военных городках, служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы (п.1 ст.15). В соответствии с п.5 ст.73 ЖК РСФСР обмен служебных жилых помещений не допускается. Очевидно, что военнослужащие, обеспеченные в закрытых военных городках служебными жилыми помещениями, не имеют право обменивать их как внутри городка, так и за его пределами.

Однако подавляющее число военнослужащих, проходящих в настоящее время военную службу, заключили контракт до 1 января 1998 года и обеспечены не служебными жилыми помещениями, а квартирами, предоставленными "в обычном порядке", то есть по договору социального найма.

В соответствии с п.44 указанной Инструкции "обмен жилыми помещениями в закрытых военных городках на жилые помещения, находящиеся вне черты указанных городков, может быть разрешён только с лицами, назначенными для прохождения военной службы или поступившими на работу в воинские части, расположенные в данном военном городке. Обмен допускается с согласия начальников гарнизонов по представлению начальников КЭЧ районов".

Соответствует ли данное ограничение федеральному законодательству?

Те авторы, которые считают данное ограничение законным, ссылаются на ст. 73 Жилищного кодекса РСФСР, которая устанавливает перечень условий, при которых обмен жилого помещения не допускается, а также предусматривает, что другие условия, при которых обмен не допускается, устанавливается законодательством Союза ССР и РСФСР. Приказы МО РФ являются нормативными актами центрального органа государственного управления РФ, следовательно, могут быть источниками жилищного права. Отсюда делается вывод, что ограничение обмена жилыми помещениями, установленные Приказом МО РФ № 80-2000г. соответствуют жилищному законодательству.

При этом упускается из виду то обстоятельство, что редакция ст.73 принята в 1991 году и должна применятся в лишь в части, не противоречащей федеральному закону "Об основах федеральной жилищной политики" (см. п.2 Постановления Верховного Совета РФ от 24.12.92г. "О введении в действие Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики").

Статья 20 указанного закона прямо предусматривает запрет на установление каких-либо административных ограничений в обмене жилых помещений. То есть в данном случае речь идёт о том, что какие-либо ограничения в обмене жилых помещений устанавливаются только законодательством, а признание обмена недействительным - только в судебном порядке; поэтому органы местного самоуправления, должностные лица не должны допускать действий, препятствующих обмену жилых помещений, в нарушение действующего законодательства, или запрещать обмен жилых помещений (см. Титов А.А. "Комментарий к Закону РФ Об основах федеральной жилищной политики". М. 1999. с.88).

Кроме того, 25 июня 1993 года был принят закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", которым предусмотрена возможность ограничения указанных прав в закрытых военных городках в соответствии с законами Российской Федерации. Закон РФ "О статусе военнослужащих" также предусматривает, что никто не вправе ограничивать военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей в их правах и свободах, гарантированных Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. То есть если в Жилищном кодексе РСФСР речь шла о возможности ограничений на основании законодательства (данный термин применительно к жилищным правоотношениям означает не только законы, но и Указы Президента, Постановления Правительства, нормативные акты министерств и ведомств, принятые в пределах их полномочий), то принятые позднее законы "О статусе военнослужащих", "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" прямо предусматривают возможность ограничения жилищных прав военнослужащих только на основании закона. В настоящее время в Российской Федерации не принято федеральных законов, определяющих статус закрытых военных городков и устанавливающих в них какие-либо ограничения, за исключением упомянутого выше Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ".

Таким образом, ограничение права обмена жилых помещений, находящихся в закрытых военных городках, установленное п.44 Приказа МО РФ, не соответствует действующему законодательству. 
Насколько вообще Министерство обороны РФ полномочно издавать нормативные акты, содержащие правила учёта, предоставления, обмена, бронирования жилых помещений, а также другие ограничения в жилищной сфере?

В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации (Указ Президента РФ от 11.11.1998г. № 1357), регулирование жилищных отношений не относится к функциям МО РФ. По нашему мнению, нельзя согласиться с выводом Г.А.Чумакова и В.В.Герасименко о том, что если в соответствии с указанным Положением Минобороны решает вопросы обеспечения прав военнослужащих, лиц гражданского персонала ВС, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предоставления им льгот, гарантий и компенсаций, то Министерство обороны вправе издать ведомственный нормативный акт (приказ), регламентирующий порядок учёта и предоставления жилых помещений в соответствии с действующим жилищным законодательством (см. Чумаков Г.А., Герасименко В.В. "Новый порядок обеспечения жилыми помещениями". - "Право в Вооружённых Силах", № 9 - 2000г. с.15). Как-то не согласуется здесь "обеспечение прав…, предоставление льгот, гарантий и компенсаций" с "регламентацией порядка учёта и предоставления жилых помещений". Не следует второе из первого. Представляется, что Министерство обороны вправе регламентировать особенности учёта жилых помещений в квартирно-эксплуатационной части (КЭЧ) района при наличии в гарнизоне нескольких частей, ведение форм учёта; особенности учёта военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условия в связи с перемещением их по службе в пределах гарнизона, в случае возвращения в гарнизон; особенности, связанные с заключением жилищного договора; особенности работы жилищных комиссий частей и гарнизона и другие особенности, которые непосредственно связаны с предоставлением жилья военнослужащим, - но не дублируя при этом действующие законы, Постановления Правительства, Приказ Минкомхоза о правилах учёта, предоставления, бронирования, обмена жилых помещений, регистрации граждан и пр., и не создавая параллельного, коллизионного законодательства. Тем более - незаконных ограничений.

В то же время нельзя оспаривать право Министерства обороны на предоставление отдельным категориям военнослужащих дополнительных прав и гарантий, если они не ущемляют законных прав других граждан. Примером может служить п.12 комментируемой Инструкции, который предусматривает внеочередное предоставление жилых помещений военнослужащим, увольняемым с военной службы по достижению ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, не обеспеченным жилыми помещениями или нуждающимся в улучшении жилищных условий, при общей продолжительности военной службы 10 лет и более. Эта новелла полностью соответствует п.4 ст.37 ЖК РСФСР, установлена в соответствии с полномочиями МО РФ, не нарушает прав других лиц, нуждающихся в первоочередном предоставлении жилищных помещений и направлена на реализацию абз.2 п.1 ст.23 Закона РФ "О статусе военнослужащих". На практике, увольняемым военнослужащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий, и раньше предоставляли жилые помещения вне очереди, что вызывало обоснованные возражения первоочередников. Теперь эта проблема снята.

Всё выше перечисленное в полной мере относится и к введённому Приказом МО РФ № 80 - 2000г. ограничению прав военнослужащих и граждан, проживающих в закрытых военных городках на вселение лиц, не имеющих отношения к Министерству обороны. Пункт 21 Инструкции предусматривает, что вселение лиц, не имеющих отношения к Министерству обороны, в жилые помещения домов, расположенных в закрытых военных городках, в качестве постоянно проживающих с нанимателем не допускается. Вселение нетрудоспособных граждан, находящихся на иждивении нанимателя, может быть разрешено начальником гарнизона при соблюдении требований законодательства о норме жилой площади на одного человека, кроме случаев вселения несовершеннолетних детей. 

Если по поводу обмена жилых помещений, расположенных в закрытых военных городках, ещё можно дискутировать, ссылаясь на п.7 ст.73 ЖК РСФСР, то ограничение права нанимателя на вселение членов семьи и иных лиц прямо противоречит федеральному законодательству и нарушает законные права военнослужащих.

Не соответствует закону и требование о соблюдении нормы жилой площади на одного человека при вселении, так как ч.2 ст.679 ГК РФ, устанавливающая это правило, к договору социального найма жилого помещения не применяется, а ст.54 ЖК РСФСР такого ограничения не содержит. 

Главный аргумент, который обычно приводиться (в том числе при разрешении судебных споров) для оправдания указанных ограничений, - острейшая жилищная проблема в условиях, когда значительную часть жилого фонда в закрытых военных городках занимают граждане, потерявшие связь с армией. Безусловно, такая проблема существует, но решать её надо законными средствами - в частности, путём реализации программы "Государственные жилищные сертификаты", внесения в порядке законодательной инициативы через полномочных лиц или государственных органов в Государственную Думу соответствующих проектов законов, а не запретительными мерами с нарушением законодательства. Хотя очевидно, что полностью снять все эти проблемы можно будет только тогда, когда право на получение жилья в течение трёх месяцев по избранному месту жительства станет реальным, а не декларативным. Что же касается "граждан, потерявших связь с армией" - это, в подавляющем большинстве, военные пенсионеры, прослужившие в Вооружённых Силах, в отдалённых гарнизонах, 20 - 25 и более лет, и члены их семей; состоящие годами и десятилетиями в очереди на получение жилья поближе к родителям и родственникам, потерявшие всякую надежду на продвижение этой очереди; да так и оставшиеся доживать свой век в закрытых военных городках. Лишать их права на выбор места жительства, в том числе и путём обмена; лишать права на вселение, скажем, престарелых родителей, ставших изгоями в странах СНГ - не только не законно, но и безнравственно.

Представляется, что при разрешении споров об обмене жилых помещений и о вселении в жилые помещения членов семьи и иных лиц в закрытых военных городках суды должны применять нормы, предусмотренные ныне действующим жилищным законодательством, Законами РФ "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", "О статусе военнослужащих", а не противоречащий им приказ Министра обороны.